Este libro trata sobre el sistema político de Chile y sus principales instituciones. Considera los factores que influyen en su funcionamiento y toma en consideración, a grandes rasgos, antecedentes de la historia política reciente del país, con su extensa tradición de alternancia de gobiernos mediante elecciones competitivas, sus rupturas, sobresaliendo el golpe militar de septiembre de 1973, así como la experiencia de la dictadura del general Augusto Pinochet, que redefinió las bases del Estado, la economía y la sociedad. Se centra en la prolongada y compleja transición de la dictadura a la democracia, que se desencadenó por la derrota de Pinochet en el plebiscito de 1988 pero que se inició en marzo de 1990, cuando asumió el presidente Patricio Aylwin, y tuvo singularidades que dificultaron su consolidación, debido a las transformaciones institucionales del autoritarismo. Esto permite entender la permanencia del ex dictador como comandante en jefe del Ejército durante ocho años, en democracia, y la vigencia que ha tenido la Constitución de 1980, aprobada en un plebiscito que careció de las mínimas garantías democráticas, y que más allá de las numerosas reformas de las que ha sido objeto, mantuvo el modelo de «democracia protegida» y el poder de veto que entregó a la minoría.
En estas páginas se analiza el sistema político en las últimas tres décadas, marcado por los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia (la Concertación), la coalición de partidos de centroizquierda que se impuso en el plebiscito de 1988, llegando a gobernar los veinte años del período comprendido entre 1990 y 2010. Esta coalición regresó al gobierno en 2014 con el nombre de Nueva Mayoría, integrando esta vez al Partido Comunista. La coalición de centroizquierda aseguró una estabilidad sin precedentes en la historia política de Chile y de América Latina, contribuyendo a la consolidación de la democracia y a la continuidad de las políticas públicas. Sin embargo, también limitó la capacidad de cambio al introducir rigidez en muchas de las instituciones.
A través de los capítulos que integran este libro se presenta la trayectoria de las principales instituciones y los procesos políticos que les acompañaron, destacando las singularidades de la democratización chilena. Los capítulos abarcan hasta las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2017, que produjo la alternancia de gobiernos de ex presidentes –la ex presidenta Michelle Bachelet le entregó la banda presidencial al ex presidente Sebastián Piñera–, poniendo de manifiesto la escasa capacidad de renovación de los candidatos de los dos principales bloques políticos que han competido en los diferentes comicios desde 1989 hasta el presente.
Las últimas elecciones, celebradas en noviembre de 2017, confirmaron aquellos rasgos que había adquirido el sistema político desde hace varios lustros, como la caída de la participación electoral junto al debilitamiento y la fragmentación del sistema de partidos. En esos comicios participó el 49% de los ciudadanos, un porcentaje bastante menor al registrado en las primeras elecciones de presidente, en 1989, cuando alcanzó al 86,3%. Se trata del nivel de participación más bajo que se ha observado en las elecciones presidenciales en América Latina, e inferior al que suele ocurrir en las democracias avanzadas (Ver: «Abstención en elecciones de América y Europa: Chile es el país que menos vota», en <www.emol.com>, 26 octubre 2017). Esta reducida participación perjudica al sistema político, porque el Presidente de la República y el Congreso Nacional son elegidos por una minoría del país, pero deben atender las necesidades de la totalidad de la población. De los cinco partidos con representación parlamentaria que surgieron en las elecciones de 1989, se ha avanzado a 18 en las de 2017. La fragmentación se inició en los comicios de 2009 y se acentuó en los de 2013 y 2017, por rupturas en los partidos de la coalición de derecha que apoyó al gobierno de Piñera en su primer mandato (2010-2014) y la aparición de un nuevo conglomerado de izquierda, el Frente Amplio, en 2017, debido al debilitamiento de los partidos tradicionales de izquierda. Esta fragmentación ha tendido a generar dificultades para la gobernabilidad, porque obliga a poner de acuerdo a parlamentarios de numerosos partidos, sin que exista uno que tenga un alto porcentaje electoral como para cumplir un papel de liderazgo en el Congreso Nacional.
El importante crecimiento de la ciencia política en los años recientes, en especial en los países avanzados, y las amplias posibilidades de ayuda que internet proporciona para la cooperación académica internacional, han facilitado el desarrollo de estudios comparados que han proporcionado valiosos avances en la comprensión de las instituciones democráticas. Sin embargo, esto ha tenido el inconveniente de descuidar las singularidades nacionales, dado que los proyectos comparados se basan en ciertos elementos comunes que presenten los casos considerados. El recordado trabajo de Federico Gil, El sistema político de Chile (Santiago: Editorial Andrés Bello, 1969), abordó de manera detallada una serie de aspectos relacionados con el desarrollo institucional desde los inicios de la república, en el siglo XIX, hasta avanzados los años sesenta. Se centró en una caracterización del funcionamiento del gobierno, la administración de la justicia, la representación, las elecciones, además de incluir temas relacionados con la población y la dimensión socioeconómica. En épocas más recientes es posible advertir en otros países de la región algunos esfuerzos relativamente análogos, sobresaliendo el trabajo de Flavia Freidenberg y Simón Pachano, El sistema político ecuatoriano (Quito: Flacso, 2016), que además de incluir el funcionamiento de la institucionalidad política a escala nacional y local, incorpora el protagonismo del movimiento indígena. De manera menos explícita, también se aprecian esfuerzos por dar cuenta del sistema político de países como Bolivia, Perú y Venezuela, sobresaliendo entre otros el libro editado por John Crabtree, Fractured Politics. Peruvian Democracy Past and Present (Londres: University of London, 2011); el libro escrito por Henry Pease y Gonzalo Romero, La política en el Perú del siglo XX (Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 2013); el libro editado por Pilar Domingo bajo el título Bolivia. Fin de un ciclo y nuevas perspectivas políticas, 1993-2003 (Barcelona: Ediciones Bellaterra, 2006), y el libro editado por David Smilde y Daniel Hellinger, Venezuela’s Bolivarian Democracy. Participation, Politics, and Culture under Chávez (Durham: Duke, University Press, 2011). En Argentina, Andrés Malamud y Miguel de Luca coordinaron una publicación con el título La política en tiempos de los Kirchner (Buenos Aires: Eudeba, 2011), en la que se abordaron asuntos tales como la estructura del gobierno, los partidos, los grupos de interés y las políticas públicas, en un período de tiempo bastante acotado, entre 2003 y 2010. Posteriormente, Carlos Acuña compiló un libro titulado ¿Cuánto importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en la política argentina (Buenos Aires: Siglo XXI, 2013), que si bien aborda varios aspectos contenidos en el estudio anterior, considera un arco temporal mucho más extenso, que abarca desde la instalación del gobierno del radical Raúl Alfonsín, en 1983, el primero después del régimen militar (1976-1983).
Hemos tomado en cuenta todos estos antecedentes para la elaboración de este libro, en el que participaron catorce académicos de siete universidades, públicas y privadas, en su mayoría cientistas políticos, así como sociólogos, juristas y estudiosos de las comunicaciones, con un amplio conocimiento de sus respectivas disciplinas así como de la realidad política chilena. En este esfuerzo multidisciplinario, que tomó más de dos años desde sus inicios, participaron académicos de la Universidad de Chile, Pontificia Universidad Católica de Chile, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Universidad Católica del Norte, Universidad Católica de Temuco, Universidad Adolfo Ibáñez, Universidad Alberto Hurtado y Universidad de Talca. Todos tienen postgrados en importantes universidades de Europa, Estados Unidos y Chile, además de una reconocida trayectoria académica de investigación y publicaciones en los ámbitos en los cuales escriben en esta oportunidad.
El libro ha sido organizado en doce capítulos, cada uno de los cuales aborda uno de los elementos que constituyen el sistema político actual. El primer capítulo, escrito por Carlos Huneeus, hace hincapié en las limitaciones del régimen político que se configura con posterioridad al proceso de transición. Asigna especial importancia a la asimetría que se produce a nivel de la representación y en la toma de decisiones. Destaca el protagonismo que adquiere la tecnocracia en el ámbito de la representación política. El excesivo protagonismo de este sector, apunta el autor, acrecienta el debilitamiento y la capacidad de incidencia de los partidos. Huneeus también analiza lo que significa el funcionamiento del Estado y sus implicancias en la gestión de gobierno. Se refiere a la reducción de ciertas funciones debido a la política de privatizaciones impulsada en los años ochenta y noventa, a un nivel que no se condice con las exigencias que requiere la coordinación de un entramado cada vez más complejo de instituciones y organismos específicos. Por otro lado, plantea que las dificultades y limitaciones que enfrenta la gestión público-estatal contrastan con la preponderancia que alcanza el mercado y el poder que fueron adquiriendo los principales grupos empresariales.
Desde una perspectiva similar, el segundo capítulo, escrito por Claudia Heiss y Esteban Szmulewicz, aborda los elementos sustantivos de la Constitución de 1980 y sus implicancias para limitar el régimen político que se inició en marzo de 1990. Heiss y Szmulewicz consideran que, desde su puesta en vigencia, la Constitución de 1980 ha impedido un acuerdo compartido por la comunidad política nacional. Como contraparte, los autores de este capítulo contrastan los objetivos de esa carta con los de la Constitución de 1925, haciendo un detenido balance de su aplicación hasta 1973. Repasan varias de las reformas introducidas a partir de los años cuarenta, cuya finalidad fue aumentar las atribuciones del Presidente de la República y, en el contexto de los años sesenta, limitar el derecho de propiedad. Heiss y Szmulewicz hacen un balance de las principales restricciones que trajo consigo la Constitución de 1980, no obstante las reformas plebiscitadas en 1989. También describen las reformas aprobadas entre 1991 y 2017, junto con sintetizar el debate iniciado a partir de 2014. Hacen hincapié en el significado que tuvieron las reformas de 2005, así como en los avances que los acuerdos de ese año y las modificaciones posteriores permitieron para la derogación de ciertas restricciones y resabios autoritarios.
En el tercer capítulo, Christopher Martínez toma en cuenta una serie de dimensiones que permiten comprender el funcionamiento de la Presidencia de la República. Junto con trazar un balance de las normas constitucionales que definen el poder y las funciones del presidente, en términos de su labor como jefe de gobierno y en relación al Congreso, expone el modo como se organiza el Ejecutivo y se forman los gabinetes ministeriales, destacando el protagonismo de los partidos y de ciertos actores políticos clave en la trayectoria de las administraciones gubernamentales controladas por la centroizquierda. También contrasta la forma como Sebastián Piñera organizó el gobierno y la composición del gabinete entre 2010-2014, en comparación con el notorio protagonismo de los ministros con carrera política en lo que va corrido de su actual administración (2018-).
El cuarto capítulo, escrito por María Cristina Escudero sobre el Congreso Nacional, pone el acento en el papel político que tiene este ámbito de la representación y deliberación. Se exponen las características organizativas y las principales atribuciones definidas, inicialmente, en el marco de la Constitución de 1980 y de sus sucesivas reformas introducidas desde 1989 hasta las de 2005. Se constata que el Congreso Nacional se ha transformado en un verdadero contrapeso del Ejecutivo, «no tanto por sus funciones fiscalizadoras, sino por sus atribuciones colegisladoras». Sobre la base del tratamiento de información empírica, en el capítulo también se da cuenta de los cambios en la representación, la permanencia de los parlamentarios, la producción legislativa y el significado que adquieren la fiscalización y el control de la función desempeñada por el gobierno. En cuanto a los cambios en la representación, la distribución de las bancadas y el control de ambas cámaras, reviste especial importancia la trayectoria de los principales bloques y partidos.
A partir de lo anterior, en el quinto capítulo, escrito por Carlos Huneeus y Octavio Avendaño, sobre la base de las tres dimensiones definidas por V. O. Key, Politics, Parties and Pressure Groups (Nueva York: Crowell, 1964) –(partidos en el gobierno, en el terreno electoral y en términos organizativos)– se analiza tanto la trayectoria de los partidos como el carácter fragmentado que fue adquiriendo el sistema de partidos. Los autores examinan cómo los partidos de centroizquierda, que tuvieron un papel protagónico en la transición y recuperación democrática, experimentaron un notorio debilitamiento organizativo, lo que repercutió tanto en su desempeño en el gobierno como en sus resultados electorales. También se refieren a los resultados de las últimas elecciones parlamentarias, que tuvieron lugar en noviembre de 2017, para dar cuenta de cómo se logró configurar un nuevo sistema de partidos bastante más fragmentado que el de 1989, donde coexisten algunos cuyo origen se remonta a distintas épocas con otros que han emergido en los últimos años.
Matías Bargsted y Nicolás Somma, autores del sexto capítulo, analizan los rasgos de la cultura política a partir de las ideas de Gabriel Almond y Sidney Verba, que tienen consecuencias en las opiniones y actitudes de los individuos frente a las instituciones democráticas y a la política en general. Aparte de las dimensiones que originalmente utilizaron y definieron estos dos autores, Bargsted y Somma enfatizan el significado que ha tenido el eje izquierda-derecha. Constatan que no ha habido un mayor repunte en los niveles de satisfacción y apoyo a la democracia, en comparación con los años noventa, así como la emergencia de una ciudadanía cada vez más crítica frente al funcionamiento de las instituciones democráticas. De acuerdo a sus mediciones, plantean que el apoyo hacia el régimen político en abstracto o el apego general hacia la política ha sido estable, en contraste con las evaluaciones hacia las instituciones y actores políticos, que han experimentado caídas muy agudas. Advierten que hay marcadas diferencias en las tendencias al contrastar la opinión según autoidentificación ideológica. Además, constatan una mayor politización en los últimos años entre quienes se identifican o autodefinen de derecha.
En el capítulo séptimo, escrito por Mauricio Morales, se examina la participación electoral desde el plebiscito sucesorio de 1988. El autor presta especial atención a los efectos de la reforma electoral de 2012, que introdujo la inscripción automática y el voto voluntario, y la de 2015, que eliminó el sistema binominal. Amparándose en una serie de estudios efectuados a nivel internacional, Morales argumenta que el voto voluntario no sólo profundizó el retroceso de la participación, sino que además agravó el denominado sesgo de clase. El capítulo expone abundante información empírica con el fin de identificar el peso que tienen en la participación electoral los factores de tipo socioeconómico y los de índole ideológica.
En el octavo capítulo, Manuel Délano se refiere al protagonismo de los medios de comunicación, indispensables para una adecuada competencia política y el buen funcionamiento de la democracia. Tras describir cómo estos influyen en la formación de la agenda y la expansión de sus audiencias por el desarrollo tecnológico, examina la evolución en dictadura y democracia de la prensa, la televisión y la radio y la más reciente formación de medios digitales. A partir de 1990 se profundizaron algunas tendencias que se registraban desde la fase autoritaria, como la concentración de la propiedad de los medios. El establecimiento de un modelo de financiamiento comercial en la televisión y el traspaso a manos privadas de la mayoría de los canales reforzó dicha tendencia. El autor plantea que si bien el surgimiento de medios digitales ha permitido que existan más voces, los medios tradicionales continúan siendo los más influyentes, con el resultado de escasez de diversidad y de pluralismo. El capítulo entrega antecedentes sobre el destino de la prensa opositora a la dictadura, así como datos sobre consumo de medios, acceso y cobertura.
En el noveno capítulo, Cecilia Osorio aborda la formulación de las políticas públicas. Osorio parte reconociendo los actores que intervienen en el diseño y orientación de las políticas, que se suelen concentrar al nivel del poder ejecutivo, no obstante la presencia de organizaciones de la sociedad civil. Desde otro ángulo, analiza la tensión entre lo técnico y lo político, algo muy notorio desde los años noventa. Por último, hace un breve recuento de dos políticas públicas que tuvieron enorme relevancia debido a su cobertura e impacto, como ocurrió en el caso del Plan Auge, o por el fracaso de su diseño, en el caso del Transantiago.
Octavio Avendaño y Rodrigo Cuevas examinan en el décimo capítulo el comportamiento político de la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC) y la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), en su condición de grupos de presión. Contrastan la realidad organizativa, la capacidad de movilización y el poder que despliegan ambas organizaciones. Exponen la evolución del movimiento sindical y su debilitamiento desde la segunda mitad de los años noventa. Como contraparte, se refieren a la capacidad de presión e influencia que alcanzan los gremios del gran empresariado. Adicionalmente, el capítulo se refiere a los temas que tanto la CPC como la CUT han intentado colocar y hacer prevalecer en la agenda pública nacional.
Los capítulos undécimo, de Paula Ahumada, y duodécimo, de Eduardo Aldunate Lizana, abordan el papel del Tribunal Constitucional (TC) y del Poder Judicial, respectivamente. Paula Ahumada parte reconociendo que el TC ha ido adquiriendo mayor protagonismo e influido en una serie de temas políticos y sociales de gran relevancia para la población. En seguida, compara el tipo de funciones y atribuciones del TC con otros órganos más o menos análogos en Estados Unidos y Austria. Hace una síntesis de lo que ha sido esta institución en la historia constitucional del país y sobre todo desde la Constitución de 1980. En este recorrido también destaca el impacto de las reformas constitucionales de 2005 para cerrar con uno de los fallos recientes sobre las competencias del Servicio Nacional del Consumidor (Sernac). Por último, el capítulo de Eduardo Aldunate Lizana sobre el Poder Judicial toma en consideración algunos antecedentes anteriores a 1990 y, después de esa fecha, se detiene en algunos hitos relevantes, como la reforma procesal. También se refiere a ciertos aspectos orgánicos y a lo que denomina el «giro político de la Corte Suprema».
Los contenidos del libro han sido concebidos para que sean de especial utilidad entre estudiantes de ciencia política, disciplina que se ha desarrollado en los últimos años, así como también de sociología, derecho, historia y ciencias de la comunicación. También ha sido escrito pensando en quienes manifiestan interés en la política, desde periodistas a ciudadanos que la siguen a través de los medios de comunicación escritos y audiovisuales. Por ende, esperamos que contribuya a la comprensión del sistema político, con su complejidad y entramado institucional, así como sus luces y sombras.
Queremos expresar nuestro agradecimiento a los académicos que han hecho posible la publicación de este libro. Para la mayoría, la colaboración comenzó hace más de dos años, con dos talleres en los cuales revisamos la estructura del libro y los borradores de una primera versión de los capítulos. Posteriormente hemos tenido un activo intercambio de opiniones sobre la revisión de los borradores que hicimos los editores. Los capítulos han sido actualizados hasta incluir las elecciones de 2017 y el término del segundo gobierno de Bachelet. También expresamos nuestra gratitud a Manuel Délano, que hizo una cuidadosa edición de los manuscritos.
Agradecemos, finalmente, el apoyo de nuestras instituciones académicas, que hicieron posible que pudiéramos destinar el tiempo necesario para llevar adelante este proyecto, como también a los profesores con los cuales hemos conversado sobre distintos temas del libro. Ellas son la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile a través de su Departamento de Derecho Público, el Departamento de Sociología de la misma casa de estudios y el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Alberto Hurtado. Una parte del financiamiento para publicar este libro provino del Fondo del Programa de Apoyo a la Productividad Académica (PROA), de la Vicerrectoría de Investigación y Desarrollo (VID) de la Universidad de Chile. Por último, agradecemos a Silvia Aguilera y a Paulo Slachevsky, de LOM ediciones, por confiar desde el inicio en nuestro proyecto de libro y haber accedido a su publicación.
Carlos Huneeus
Departamento de Derecho Público
Facultad de Derecho
Universidad de Chile
Octavio Avendaño
Departamento de Sociología
Universidad de Chile
Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Universidad Alberto Hurtado